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Quelle discussioni, mai inutili, sulle leggi che ci governano.

Quali sono le regole della scrittura normativa? Cosa succede quando le parole utilizzate nella scrittura di un articolo di legge dicono più di quanto vorrebbero? A tal proposito, quale utilità si può trarre dal dibattito sul tenore letterale di una norma?

Il “caso di studio” è dato da un Consiglio comunale di Gesualdo (AV) svoltosi il 27 luglio 2018, il primo dopo l’insediamento seguìto alle elezioni del 10 giugno.

L’assemblea consiliare aveva all’ordine del giorno la riscrittura di una norma statutaria. In teoria quindi il Consiglio era stato convocato nella sua funzione più alta, l’esercizio della potestà statutaria (lo Statuto vale per i Comuni come la Costituzione per lo Stato), ma in concreto l’approccio fu ben diverso. Si disse che bisognava risolvere solo un problema tecnico-formale: garantire cioè la presenza in giunta della parità di genere imposta dalla cosiddetta Legge Delrio (tra i consiglieri eletti nella lista vincente v’era una sola donna, mentre la composizione di giunta – per legge – ne richiedeva due).

Il rispetto di una legge dello Stato avrebbe consentito all’Amministrazione di procedere direttamente alla nomina di un secondo assessore donna. Prassi seguita per la verità da molti comuni, con il sostegno oltretutto di un’autorevole giurisprudenza. Visto però che l’articolo 24 dello Statuto comunale vietava la nomina di assessori esterni, si è preteso di procedere comunque alla sua riscrittura, in funzione proprio del rispetto della Legge Delrio (la precisazione fu ribadita anche in principio della riunione consiliare).

Sennonché la nuova formulazione proposta dalla maggioranza andava al di là del problema tecnico enunciato, aprendo la strada sic et simpliciter all’ingresso di assessori esterni in giunta. Si comprende allora che la questione mutava d’aspetto, divenendo da formale più che sostanziale e coinvolgendo in pieno le “ragioni (per così dire) storiche” del divieto di nomina di assessori esterni previsto dallo Statuto comunale.

La difformità tra le intenzioni espressamente dichiarate e il diverso risultato raggiunto attraverso la riscrittura normativa andava per forza di cose sottolineata con un dibattito specifico, contrapponendo alla proposta della maggioranza una diversa proposta dell’opposizione, che fosse più aderente al caso di specie: il rispetto – si ripete – della Legge Delrio. Non tanto e non solo per scrupolo tecnico, questa volta, quanto e soprattutto per opportunità politica.

Confrontiamo la scrittura delle due norme.

Testo proposto dalla maggioranza

Art. 24: Composizione [Giunta]

La Giunta è composta dal Sindaco e da un numero massimo di assessori stabilito dalla normativa pro tempore vigente in materia.

Il Sindaco nomina vicesindaco e gli assessori prima dell’insediamento del Consiglio Comunale, tra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità ed eleggibilità a consigliere comunale, nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi, secondo la normativa pro-tempore vigente.

Testo proposto dall’opposizione

Art. 24: Composizione [Giunta]

La Giunta è composta dal Sindaco e da un numero massimo di assessori stabilito dalla normativa pro tempore vigente in materia.

Il Sindaco nomina il vicesindaco e gli assessori prima dell’insediamento del Consiglio Comunale, scegliendoli tra i consiglieri assegnati*. Tuttavia, nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, per garantire la presenza di entrambi i sessi in Giunta, qualora se ne profilasse la necessità secondo la normativa pro tempore [o per altre ragioni di particolare rilievo], il Sindaco può nominare gli assessori scegliendoli tra i cittadini e le cittadine in possesso dei requisiti di candidabilità ed eleggibilità a consigliere comunale.

*In grassetto sono indicate le parti proposte in sostituzione, mentre l’espressione “consiglieri assegnati”, che sta per “consiglieri eletti”, è tratta dal Testo unico degli enti locali. In sostanza, il suggerimento si riduceva a sostituire la parola “cittadino” con la parola “consigliere” e a ridurre la possibilità di nomina degli assessori esterni a un’eccezione (almeno in una fase dichiarata esplicitamente di transizione, ovvero in attesa di un’annunciata revisione statutaria generale).

Ripropongo qui di seguito il mio intervento in Consiglio comunale, per chiarire poi meglio le conclusioni.

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Gentili Colleghi,

vorrei esprimere alcune considerazioni in merito al secondo punto posto all’ordine del giorno, che prevede l’approvazione di alcune modifiche statutarie. In discussione è soprattutto l’art. 24 dello Statuto comunale.

Se l’intenzione della modifica statutaria proposta in relazione all’art. 24 è – come si dice – semplicemente formale, garantire cioè l’applicazione della Legge Delrio sul rispetto delle cosiddette quote rosa, devo purtroppo evidenziare che la riscrittura della norma supera di molto le intenzioni, facendo sì che la modifica proposta diventi, da formale, più che sostanziale.

Entro subito nel merito.

Il secondo comma dell’art. 24, così com’è stato scritto, si compone in realtà di tre proposizioni principali; e mai come in questo caso le virgole, che vorrebbero separare proposizioni incidentali, equivalgono a punti. Quindi, nella sostanza, si dice:

  1. Il Sindaco nomina vicesindaco e assessori prima dell’insediamento del Consiglio Comunale.
  2. [Il Sindaco nomina vicesindaco e assessori] tra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità ed eleggibilità a consigliere comunale.
  3. [Il Sindaco nomina vicesindaco e assessori] nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo… ecc.

Come si può notare, il rispetto della Legge Delrio arriva solo al terzo punto, dopo che al secondo si è riconosciuto al Sindaco un potere [fino a ieri negato dallo Statuto]. Che questo potere si concretizzi nella nomina di assessori esterni sarebbe dir poco e male. In verità, la scrittura statutaria consente al Sindaco di nominare assessori esterni, scegliendoli tra i cittadini italiani ovunque residenti sul territorio nazionale, prescindendo in toto (ed è qui la prerogativa maggiore!) dai Consiglieri eletti, i quali tutti in ipotesi – se si volesse – potrebbero non essere chiamati ad entrare in Giunta.

Mi pare superfluo ricordare in questa sede le ragioni in base alle quali gli Statuti comunali mostrano una normale ritrosia politica verso la figura dell’Assessore esterno [il nostro in modo particolare]. Evitare, ad esempio, il cosiddetto voto di scambio; mantenere comunque un determinato equilibrio nello svolgimento di una campagna elettorale, che potrebbe risultare falsata dalla promessa di posti in Giunta; rispettare certo il responso delle urne, la volontà popolare (per cui è bene che un Sindaco si presenti agli elettori non già con una lista di candidati ridotti a meri portatori di voti, bensì con una squadra di governo). […]

Per dirla ancora più semplicemente: l’art. 24, così come è stato scritto, avrebbe senso solo all’interno di una revisione più ampia dello Statuto, che preveda altri bilanciamenti e contrappesi. Ma preso così com’è, in solitaria, apre scenari che andrebbero evitati, non tanto in funzione del presente, quanto in funzione di un futuro non prevedibile.

In ogni caso, si tratta di una modifica sostanziale, la quale andrebbe discussa e decisa diversamente, a meno che non si voglia far passare il principio che le modifiche statutarie (ripeto, non formali ma sostanziali) possano essere approvate – come suol dirsi – a colpi di maggioranza.

Mi sembrerebbe tuttavia un precedente pericoloso: all’indomani di ogni vittoria elettorale, quando cioè ogni maggioranza è compatta, i Sindaci si sentirebbero autorizzati a modificare lo Statuto a proprio piacimento, con la regola “effimera” dei 2/3, rispondente – si sa – in Consigli comunali strutturati come il nostro più ad una maggioranza di governo che non ad una maggioranza qualificata.

D’altra parte, anche il celebre parere ministeriale [Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, parere del 16.1.2013] che, contravvenendo ad un noto indirizzo giurisprudenziale [cfr. T.A.R. Puglia sent.1301/2004, T.A.R. Lazio, sez. II ter, sentenza n. 497/2011 e T.A.R. Lombardia sentenza n.1604/2011], autorizza a conteggiare il voto del Sindaco nel quorum dei 2/3, sente il dovere di precisare che: “L’approvazione dello statuto o delle sue modifiche, attesa la natura di atto normativo fondamentale sua propria, comporta che su di esso converga il più elevato numero di consensi attraverso un’ampia discussione e comparazione d’interessi da parte della maggioranza e dell’opposizione consiliare”.

In conclusione: se è davvero intenzione della maggioranza modificare oggi l’art. 24 dello Statuto comunale solo in funzione della Legge Delrio sulla parità di genere (che tra l’altro la giurisprudenza riconosce di per sé come obbligo amministrativo, rendendo superflua qualsiasi modifica statutaria), lo si scriva con chiarezza, la chiarezza che la legge esige, senza aprire la strada a dubbi interpretativi e rinviando le discussioni sostanziali allo spirito che guida per davvero il principio delle maggioranze qualificate […].

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Come è andata a finire?

Al termine della discussione, la proposta avanzata dall’opposizione è stata respinta e l’articolo 24 dello Statuto comunale è stato riscritto così come dettato dalla maggioranza. Il dibattito avviato, dunque, non ha raggiunto lo scopo dichiarato. Il secondo obiettivo, invece, quello implicito, è stato soddisfatto in pieno.  

A cosa servono infatti simili discussioni, soprattutto quando se ne può prevedere l’esito negativo da parte di chi se ne fa promotore? (pongo la domanda immaginando di avere dinanzi ragazze e ragazzi desiderosi di comprendere il meccanismo che muove le leggi, a partire dalla loro scrittura).

Le discussioni istituzionali sugli articoli di legge (sul loro tenore, sul loro spirito, sulle loro possibilità interpretative) servono a far emergere – in modo chiaro e preciso, pubblico e vincolante – le posizioni di tutte le parti in causa.

Nel caso di cui si discute, ad esempio, di fronte ai timori espressi, tra l’altro molto concreti, la maggioranza ha dichiarato che (indipendentemente dalla nuova scrittura) l’articolo 24 veniva riformulato solo ed esclusivamente in funzione della Legge Delrio, rinviando ad altro momento e ad altre forme la revisione generale dello Statuto comunale. Come dire, la maggioranza si è ufficialmente “auto-vincolata” a non nominare mai assessori esterni per il tramite della sola revisione dell’art. 24 dello Statuto comunale; revisione dettata dal rispetto della parità di genere imposta per legge nella composizione delle giunte comunali. Almeno sul piano interpretativo, insomma, la norma è stata ricacciata nel suo originario recinto. Certo, ciò nonostante, restano i dubbi sulle intenzioni nascoste che accompagnano (o, meglio, che in alcune circostanze possono accompagnare) la proposta di determinate modifiche.

Ai posteri l’ardua sentenza. Discuterne, intanto, non fa male.

 

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